היטל השבחה בפרויקט פינוי ובינוי


Edition 85– 05/11/2020

מאת: סמדר גרוס שאקי, שותפה במחלקת מקרקעין ברון ושו"ת. 

 

עולם ההתחדשות העירונית מתאפיין בדינמיות רבה בכל הנוגע להתווית מדיניות כוללת, אחידה, וברורה של הרגולטור ושל רשויות התכנון, הן ביחס לתמ"א 38 והן ביחס לתכניות פינוי ובינוי. החשיפה הכספית הגלומה בתשלום  היטל השבחה במתחמי פינוי-בינוי הינה עצומה, ולכן מהווה אינטרס ממעלה ראשונה ליזמים העוסקים במלאכה,  לנסות ולהשיג פטור בגינה או במקרה הגרוע להקטין ככל האפשר את החשיפה להיטל זה. להערכתנו המעורבות ההולכת וגוברת של הרשות המחוקקת ושל בתי המשפט אשר יסדירו את התנאים להטלת חיוב או הענקת פטור  מחיוב בהיטל השבחה יביאו להגברת הודאות הכלכלית של יזמים ולהקלה משמעותית בדרך ליישום פרוייקטים של פינוי בינוי.  

כך אנו עדים בשנה האחרונה, לשם ההמחשה, להחלטה מהותית ביותר של המועצה הארצית לתו"ב מיום 5.11.19,  לפיה הוחלט לסיים את תוקפה של תמ"א 38 ביום 1.10.22, ומאידך, לפרסום המלצות של צוות מקצועי בינמשרדי, בשיתוף הרשות להתחדשות עירונית, אשר התכנס לצורך ניתוח החסמים העומדים בפני מימוש פרויקטים להתחדשות עירונית, ואשר במסגרתן ניתן משקל רב לצורך בשינויים שיש לבצע בכל הנוגע למדיניות הטלת היטלי ההשבחה בהליכי התחדשות עירונית. כמו כן אנו ערים לפסיקה תקדימית בנוגע לאופן חישוב היטל השבחה בפרוייקטים כאמור, כפי שנראה להלן.

אחת המסקנות הבלתי מעורערות של  הצוות הבינמשרדי היתה, כי אחד הגורמים המעכבים את יכולת הקידום של פרוייקטים להתחדשות עירונית, הינו  חוסר הודאות הקיים אצל היזמים באשר למשתנים הרבים בתהליכי קידום פרויקטים אלה. בראש ובראשונה -העדר ודאות תכנונית, הנובעת משינויי מדיניות של מוסדות התכנון המקומיים, באשר להיקף הזכויות אשר ניתן לממש מתוקף התכניות הנ"ל בפרויקט הספציפי, ובאשר לגובה התמורה אותה יאשרו מוסדות התכנון, לדיירים, גורמים המשפיעים ישירות על כדאיות הפרויקט. בהקשר זה, סוגיית מתן הפטור מהיטל השבחה ו/או שיעור היטל ההשבחה הצפוי, ככל ולא ינתן הפטור, מהווה נעלם משמעותי בתחילת התכנון ובמהלכו, וברי, כי זו משליכה באופן ישיר על שאלת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט ומכאן חשיבותן. 

במאמר זה ננסה להתמקד  בסוגיית החבות או הפטור מהיטל השבחה בפרויקטים של  פינוי ובינוי, ובאופן חישוב ההיטל על ידי הרשויות, כגורם אשר יש בו כדי להכריע קיומו או אי קיומו של פרוייקט. 

לשם כך נדרש להבין את הרקע המשפטי המחייב בנוגע לחיוב בהיטל השבחה.  סעיף 2 (א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 קובע את החיוב לשלם היטל השבחה במקרה שחלה השבחה במקרקעין, עקב הרחבת זכויות הבנייה בהם או מסיבה אחרת. סעיף 7 לתוספת האמורה קובע, כי ההיטל ישולם לא יאוחר ממועד מימוש הזכויות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל. מהוראות חוק אלו עולה, כי אישורה של תכנית מהווה אירוע מימוש המחייב את היזם בתשלום היטל השבחה. 

יחד עם זאת, בעסקאות פינוי ובינוי, קיימת אפשרות למתן פטור מהיטל השבחה לבניה למגורים על ידי הרשות המקומית, בכפוף למספר תנאים, ביניהם אישור מועצת הרשות המקומית כי ההכנסות מאגרות הפיתוח של הפרויקט, יכסו את ההוצאות בגין המרכיבים הציבוריים, וכי לפי חוות דעת שמאית לא קיימת כדאיות כלכלית לפרויקט לפי תקן שמאי 21, אם  יחויב היזם בהיטל השבחה.

 ככל שמתקבלת הבקשה לפטור על ידי הרשות המקומית, היזם פונה לרשות להתחדשות עירונית, כדי לקבל את המלצת הוועדה להתחדשות עירונית לשרים למתן הפטור, והרשות להתחדשות עירונית מקיימת בדיקה כלכלית משלה, אשר לאחריה גם משרד הפנים מקיים בדיקת כדאיות כלכלית לפרוייקט, במטרה לאשר את הענקת הפטור ליזם.

יוצא איפא, כי לא זו בלבד שאין ליזם ודאות באשר לעצם הענקת הפטור מהיטל השבחה, אלא, שגם ההליכים לצורך קבלת ההחלטה בעניין הפטור מסורבלים ונמשכים זמן רב שגורם לעיכובים משמעותיים בפרויקטים.

על פניו, בפועל, רק במצבי חוסר כדאיות כלכלית ללא מתן הפטור, מוענק פטור מהיטל ההשבחה ביחס לפרויקט ספציפי. 

נכון לימים אלה ישנם רבים הסוברים כי אין הצדקה למתן פטור גורף מהיטל השבחה בפרויקטים של פינוי בינוי,  למרות שקיומו של פטור שכזה עשוי לעודד יזמים, שכן לטענת מומחים, פטור כאמור יגרע כספי היטל המיועדים על פי חוק לצרכי התכנון והפיתוח של האזור או המתחם בו נבנה הפרוייקט, ובכך לפגוע באופן עקיף בתושבי הפרוייקט. 

 

לפיכך, בהקשר זה עלתה הצעה, לקבוע ברירת מחדל, ולהטיל היטל השבחה בשיעור שיעמוד על 25% מגובה ההשבחה. עם זאת, כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע שיעור היטל השבחה בתחום שיפוטה לפי חלוקה לאזורים שתבצע ב-3 מדרגות שונות.50% מגובה ההשבחה, 25% מגובה ההשבחה או פטור מלא  מתשלום היטל השבחה, ובכדי להבטיח את הודאות לקידום הפרוייקטים. הוצע שהקביעה כאמור תחול על כלל התכניות שיקלטו בועדה למשך תקופה של 3 שנים.

עוד עלה בבדיקה, כי בחלק מהמקרים מוסדות התכנון קובעים את היקף הזכויות בפרויקט מתוך הנחה שיינתן פטור מהיטל השבחה, אולם לעיתים, בסופו של יום, הפטור לא ניתן, ולמרות זאת אין שינוי בתכנון המוצע, ואין הגדלה של זכויות הבניה, באופן העלול לפגוע בכדאיות הכלכלית של הפרויקט באורח  משמעותי, אשר מביא למצב בו התכנון לא יוכל לצאת אל הפועל, ומשאבים רבים ירדו לטמיון.

זאת ועוד, נמצא, כי קיימת פגיעה נוספת בוודאות הכלכלית של הפרויקט הנגרמת כתוצאה מהיעדר אחידות בחישוב היטלי השבחה, ובפרט של הרכיבים השונים שיש להביא בחשבון במסגרת חישוב זה. למשל אילו הוצאות ניתן להחשיב לטובת היזם, על מנת להקטין את החיוב, אם וככל שלא ינתן הפטור המיוחל. לפיכך המליצה הועדה לבחון אפשרות לקביעת סטנדרט אחיד בעניין זה במסגרת חקיקה ראשית או באמצעות תקינה מתאימה. 

בשל העדר הוראות חוק ו/או תקנות ברורות נכון להיום, בנוגע לאופן החישוב של  היטל השבחה, אנו עדים גם להתערבות של ועדות הערר, המנסות לקבוע כללים חדשים בנדון. לאחרונה ניתנה החלטה תקדימית על ידי ועדת הערר המחוזית תל אביב לפיצויים והיטלי השבחה,  לפיה היטלי השבחה בפרויקט פינוי ובינוי יחושבו לפי הפער בין שווי הדירות הישנות של בעלי הדירות, לבין שווי הדירות החדשות שיקבלו אותם בעלים. (ונבהיר כי בכל מקרה אין המדובר בהטלת החיוב לתשלום על בעלי הדירות, שכן בחוזי פינוי ובינוי ללא יוצא מן הכלל, מוטל החיוב בתשלום היטל השבחה על היזם, על אף שהחוק רואה בבעל הנכס כמי שחייב דרך כלל בהיטל השבחה).

אופן החישוב אשר היה מקובל קודם להחלטה האמורה הינו בחינת כלל הזכויות  שהיו קיימות לקרקע ערב אישור התכנית, אל מול כלל הזכויות המאושרות לאחר אישור תכנית הפינוי ובינוי, תוך הפחתה של הוצאות היזם, אלמנט הדחיה, וחוסר הודאות, וגזירת היטל ההשבחה מהפרשי הערך. החידוש בשיטת החישוב לפי הפסיקה האחרונה הינו בכך שההיטל שיוטל יתבסס על בחינת ההיטל שבו חייב כל דייר ודייר בפרויקט, לו היה מחויב בתשלום, כשמטבע הדברים, במרבית המקרים, לדיירים ניתנת הזכות למימוש פטור מהיטל ההשבחה לפי סעיף 19 (ג) לתוספת השלישית לחוק. סעיף זה מקנה פטור מהיטל השבחה בגין המימוש, למי מהדיירים שימשיך הוא או קרובו לגור בדירה  שגודלה עד 140 מ"ר, במשך ארבע שנים לאחר אכלוס הפרויקט.

לדעת שמאים רבים שיטת חישוב זו נכונה וצודקת ותוביל לכך שפרויקטים רבים יהפכו לכדאיים ליזם, שכן בדרך זו ניתן יהיה לפטור מהיטל השבחה כ- 70% לפחות מהדיירים, אשר מתעתדים לחזור ולהתגורר בדירות התמורה.  יחד עם זאת, עלול להיווצר חיוב בהיטל אם לאחר מתן הפטור יעזוב הדייר את בית המגורים, לפני שחלפו 4 שנים.

בנוגע לכך ניתן לעגן פתרון הולם בהסכם פינוי ובינוי, למשל על ידי העמדת ערבויות בנקאיות לדיירים לתקופה זו. לחילופין, ניתן לאבחן בין דיירים אשר יתחייבו להמשיך להתגורר בדירה לביו אלה שלא, וליתן תמורה גבוהה יותר לדייר המאפשר ניצול הפטור.

זוהי דוגמא להתערבות הגורם השיפוטי במקום שבו קיימות ורייאציות שונות של חישוב, וקביעת עמדתו ללא רגולטור, קביעה, אשר יש בה כדי להפיג במעט את חוסר הודאות השולט בתחום ולאפשר הוצאה לפועל של הפרויקט. 

ראוי לציין את עמדתם של  שמאים השוללים את שיטת החישוב  הזו, שכן היא עשויה להפחית את גובה ההיטל אשר יגבה מהיזם בפרויקט כאמור, לעומת שיטת החישוב הקודמת, ובכך לפגוע בהכנסות מהיטלים לרשויות מקומיות, אשר לא העניקו את הפטור.

לסיכום, החשיפה הכספית הגלומה בתשלום  היטל השבחה במתחמי פינוי-בינוי הינה עצומה, ולכן מהווה אינטרס ממעלה ראשונה ליזמים העוסקים במלאכה,  לנסות ולהשיג פטור בגינה או במקרה הגרוע להקטין ככל האפשר את החשיפה להיטל זה.

להערכתנו המעורבות הגוברת והולכת של הרשות המחוקקת, ושל בתי המשפט  אשר יסדירו את התנאים להטלת חיוב או להענקת פטור  מחיוב בהיטל השבחה ו/או יסדירו את אופן חישובו- בפרויקטים של פינוי ובינוי - יביאו להגברת הודאות הכלכלית של יזמים ולהקלה משמעותית בדרך ליישום פרויקטים של פינוי ובינוי.

 

לפרטים נוספים ניתן לפנות לעו"ד גלעד ברון ו/או לעו"ד סמדר גרוס שאקי, משרד ברון ושות' עו"ד

למען הסדר הטוב יובהר כי אין לראות באמור כדי להוות חוות דעת ו/או ייעוץ משפטי ו/או תחליף לייעוץ משפטי, מטרתו הינה אינפורמטיבית בלבד ויש לבחון כל מקרה ומקרה לגופו.